EVALUACION DE LAS ALTERNATIVAS

En la elección de las preferencias políticas, las suposiciones y los valores son factores obvios; los modos en que se interrelacionan en la elaboración de las decisiones actuales es menos obvio. Los valores pueden entrar en confticto y los medios para lograr una decisión mediada pueden ser inutili- zables o inaceptables. En la sociedad y en el gobierno las elecciones que se hacen no son siempre las preferidas por la mayoría. A menudo minorías agresivas vencen a mayorías poco informadas, indiferentes y desorganiza- das. Los funcionarios públicos a menudo se vuelven expertos en aparentar profesar una política cuando, en realidad, persiguen otra. Mucha gente, incluso grupos mayoritarios, pueden tener valores básicos y son incapaces de conseguir que se apliquen mediante elección política.

Los movimientos sociales emergentes que desafian las normas de una sociedad puede que encuentren incomprensión, conflictos y frustración. Desde su comienzo, el movimiento medioambiental ha estado en colisión con las suposiciones y las prioridades económicas. No siempre ha parecido ser compatible con la ortodoxia religiosa, con el liberalismo político o con el conservadurismo económico y desafa las suposiciones antropocéntricas consideradas axiomáticas en la sociedad moderna. El legado de las estruc- turas institucionales y las prioridades a las que sirven son generalmente incongruentes con los objetivos y con las prioridades de los participantes dedicados al movimiento sobre el medio ambiente.

Estas consideraciones ayudan a explicar la aparente paradoja de los valores medioambientales, situados en principio muy altos en la escala pública de prioridades, pero hasta ahora muy bajos entre las prioridades de sus representantes elegidos y de sus administradores públicos. Parte de la aparente discrepancia se puede explicar por el énfasis en política concedido a los fines si se comparan con los medios. Los miembros del público en general, pero sobre todo los ecologistas, tienden a hacer hincapié en los fines. Su primera preocupación es ver que sus valores se realizan en la sociedad. Sin embargo, los políticos deben preocuparse sobre todo de los medios con «el arte de lo posible» . No es una coincidencia que los comités más poderosos en las legislaturas de muchos estados de los Esta- dos Unidos se llamen Modos y Medios. Es probable que los políticos y los administradores sean más conscientes de los obstáculos y de la oposición a cualquier propuesta política que el público en general. El futuro de los funcionarios elegidos depende de que eviten provocar una oposición mili- tante que se enfrente a un público favorable pero políticamente inactivo.

Los movimientos sociales centrados sobre un solo problema corren el riesgo de no tener en cuenta el entorno de influencia y el compromiso institucional en el que proponen inyectar innovaciones o reformas. Cuanto más amplio y más complejo sea el problema, mayor es la posibilidad de colisión con los intereses y las instituciones establecidas. Las estructuras institucionales tienden a tener retraso sobre las cambiantes circunstancias y prioridades sociales y esto es especialmente cierto en el gobierno donde la base legal para la política y la acción rara vez puede ser alterada rápida- mente. Una tarea principal para el movimiento sobre el medio ambiente es la de dirigir de nuevo y, si es posible, reestructurar las agencias públicas que fueron diseñadas para objetivos de desarrollo más que para objetivos medioambientales. Allí donde las misiones y las estructuras están más allá del cambio directo, los objetivos medioambientales se han tratado a través de una reforma de procedimiento, como en el análisis del impacto sobre el medio ambiente.

Debido a la resistencia y al retraso institucional, rara vez se dispone al principio de los medios necesarios para lograr los fines medioambientales. En la mayoría de los estados modernos los ministerios o los departamentos relacionados con el medio ambiente se han creado para realizar políticas que no podían ser asignadas a otras agencias del gobierno. Su efectividad varia según los países, pero en muchos gobiernos su papel es un trámite inútil. El comportamiento tradicional de los ministerios de economía, de agricultura, de silvicultura y de obras públicas es el de seguir sus propios planes con una mínima consideración hacia las políticas medioambientales con las que sus gobiernos, de forma retórica, han manifestado un compromiso.

El examen de las alternativas para la aplicación de las políticas sobre el medio ambiente permite la penetración en las fuerzas que dan forma a los gobiernos y a las políticas que administran. La lógica de la organización en los gobiernos democráticos modernos es un reflejo de la competencia de grupos de interés más que una indicación de las tareas que la sociedad, en su mayor interés, tiene que tratar. De los muchos modos de prever la administración de asuntos referentes al medio ambiente, los elegidos son posiblemente, pero no con seguridad, indicadores del verdadero estado de la política acerca del medio ambiente. Los indicadores de cómo funcionan realmente los gobiernos se hallan más a menudo en sus presupuestos que en sus estructuras formales.

A los jefes de Estado les gusta citar decretos, leyes y declaraciones oficiales para mostrar su preocupación medioambiental. Pero sus presupuestos hablan con mayor autoridad sobre sus prioridades reales. El presupuesto no es el indicador final del compromiso: las medidas tomadas o no tomadas dicen más. Pero sin apoyo presupuestario no habrá medidas. Además, la relativa cantidad de fondos asignados a la protección del medio ambiente no es del todo informativa. Hay que saber qué más hace el gobierno que pueda tener un impacto medioambiental. Por ejemplo, un gran programa de construcción de carreteras en una selva tropical suscita una cuestión importante sobre las prioridades medioambientales del gobierno. Para el observador ingenuo, una asignación considerable de fondos para la investigación sobre el medio ambiente puede significar la intención del gobierno. Pero esa intención podría ser la de retrasar la acción, quizá indefinidamente, sobre un problema medioambiental «molesto» argumentando que «se necesita más investigación».

Hoy en día, en la mayoría de los gobiernos y posiblemente en todos las consideraciones sobre el medio ambiente están subordinadas a otras áreas políticas, sobre todo la agricultura, la sanidad, el desarrollo económico, la energía, las obras públicas, la justicia, los asuntos exteriores y los militares. Como los temas sobre el medio ambiente se cruzan con las jurisdicciones categóricas convencionales, la realización de políticas medioambientales es dificil, si no imposible, sin la cooperación de diferentes agencias administrativas, cada una de ellas con su propia misión y sus propias prioridades. Con frecuencia, las medidas referentes al medio ambiente requerirían la modificación o el abandono de un programa o de una política apoyado por una o más agencias administrativas con circunscripciones políticas influyentes. Los departamentos de agricultura, silvicultura, obras públicas y autopistas energía y desarrollo del suelo están a menudo indispuestos con las medidas de protección del medio ambiente o con la asignación de fondos para paliar los daños medioambientales.

Las estructuras administrativas de la mayoría de los gobiernos modernos dan muestra de una racionalidad política ad hoc que se adapta pobremente a las circunstancias y a los desafios ecológicos del mundo actual. Las políticas y los programas de esos gobiernos son a menudo contrarios—los gobiernos trabajan en realidad contra ellos mismos . Es necesaria la coordinación de políticas congruentes con las realidades ecológicas si se quieren obtener resultados constructivos. Al intentar seguir el impacto global de sus actividades en los países seleccionados, las diferentes estructuras de las agencias nacionales implicadas en los problemas medioambientales frustraron la UNEP. En su Informe de Evaluación, 1987 (UNEP, RE.87, s.p.78) se presentan los siguientes descubrimientos:

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Un serio problema era el de situar e identificar los departamntos y el personal responsable de la realización de programas y proyectos específicos. Esto era sin duda debido a la falta de continuidad de las instituciones nacionales y del personal, a la falta de registros sistemáticos de las actividades del departamento nacional y a las difusas responsabilidades... A nivel nacional, los organismos sectoriales, incluso los que trabajan con notables implicaciones sobre el medio ambiente, no están en su mayoría directamente relacionados con el organismo medioambiental y nacional. Por tanto, en muchos casos, la comunicación entre la UNEP y estos organismos se realiza a través de una gran variedad de canales centralizados como el ministerio de asuntos exteriores o el organismo de medio ambiente, que no siempre tienen contactos directos a nivel laboral con los organismos sectoriales y técnicos. Por tanto, la información de UNEP todavía no alcanza de manera sistemática organismos técnicos nacionales como el ministerio de agricultura.

La búsqueda de un concepto o mecanismo coordinador es una tarea importante para los que disenan la política sobre el medio ambiente. El Acta de Política Medioambiental Nacional de los Estados Unidos es un esfuerzo amplio e ingenioso para crear un mecanismo coordinador no estructural para poner de acuerdo las politicas y los programas de todos los departamentos federales con una serie de principios decretados por ley. La necesidad de una declaración de impacto y de análisis medioambiental intentaba oponerse a un fondo de requisitos considerables especificados en el acta. Este propósito no se ha realizado completamente, pero la necesidad de «utilizar un enfoque interdisciplinar sistemático que asegure el uso integrado de las ciencias naturales y sociales y del diseño del medio ambiente en la planificación y en la toma de decisiones que puedan tener un impacto en el entorno humano» se encarga de dar a la ciencia que estudia el medio ambiente un papel coordinador en política. Para hacer efectivos estos requisitos del estatuto, los departamentos y las agencias deben consultarse entre sí a propósito de las implicaciones de las propuestas que afecten al medio ambiente.

En las democracias que buscan el equilibrio entre los intereses que compiten. la idea de una agencia coordinadora a alto nivel en el gobierno es muy sospechosa para los representantes de esos intereses y para los administradores de los programas que van a ser "coordinados". La coordinación implica algún tipo de orden envolvente. A los burócratas que marchan al son de sus propios tambores se les puede pedir que pasen a un ritmo comun más que a uno al que están acostumbrados y que prefieren. Más allá de las burocracias están los intereses públicos preocupados por saber qué premisas, principios y políticas gobernarán el nuevo co-orden. Las alternativas propuestas para la coordinación de las políticas de desarrollo medioambiental y de recursos a menudo reflejan distintas suposiciones y valores respecto a las prioridades y a las relaciones entre los ciudadanos y sus gobiernos.

Por ejemplo, en Francia el Alto Comité para el Medio Ambiente es un gran órgano ciudadano (55 miembros en 1987) presidido por el Ministro de Medio Ambiente para objetivos de consulta y de asesoramiento. No tiene poderes coordinados. Sin embargo, el Comité Interministerial sobre Calidad de Vida, que representa a los ministerios con grandes preocupaciones medioambientales, proporciona un intento de coordinación limitada. El ejemplo francés es más característico que excepcional. La coordinación es dificil en las sociedades plurales con distintos valores.

A las propuestas en los Estados Unidos para crear un departamento de recursos naturales se han opuesto no sólo los que venden tierras, los administradores de bosques, minerales, tierra, agua y fauna y las agencias burocráticas existentes, sino también muchos defensores del tema medioambiental. Sus objeciones difieren. Los grupos con intereses económicos temen los controles políticos de los ecologistas; los implicados en movimientos de defensa del medio ambiente ven en los «recursos naturales» una tendencia hacia el «economismo». A la inversa, un departamento de medio ambiente con poder coordinador real sería sin duda visto como una amenaza para los intereses de los granjeros, de los comerciantes de madera, de los mineros, los vendedores de tierras, de los especuladores, de muchos fabricantes, constructores, y de muchos más. Organismos como Medio Ambiente de Canadá, el Departamento de Medio Ambiente del Reino Unido o el Ministerio de Medio Ambiente de Francia tienen una autoridad coordinadora muy limitada y al Consejo de Calidad Medioambiental de los Estados Unidos nunca se le ha permitido ejercer más que una pequeña parte de la responsabilidad que le otorgaba la ley. La ciencia y el bienestar público general y a largo plazo tienen poco que hacer con el modo en que los intereses económicos y sociales se equilibran en la estructura del gobierno y en sus programas y servicios.

Hemos notado que los presupuestos de los gastos gubernamentales pueden ser los indicadores más informativos de los valores que se van a aplicar y de las prioridades que se van a atender. Pero no menos que con las estructuras,las primeras apariencias (en este caso, conjunto de estadísticas) pueden decir poco de la que se pretende y de lo que se hará. Por ejemplo, la asignación de fondos para la investigación científica (donde no se intenta retrasar la acción) puede ser menos importante que las asignaciones para las ciencias y las áreas concretas de investigación. Un examen minucioso de los presupuestos para la ciencia de muchos países mostraría una fuerte concentración sobre la investigación relacionada directamente con objetivos militares e industriales. Las asignaciones para la investigación en las ciencias biomédica y sanitaria revelan distintas suposiciones en cuanto a las relaciones entre anidad y medio ambiente, sobre todo por el enfoque que se da a las elecciones entre prevención o tratamiento. En general la gente conoce los riesgos de contagio de personas o de otros animales pero son menos conscientes de los efectos para la salud del entorninanimado—por ejemplo, la temperatura, la humedad, el ruido, la toxicidad y la radiación—. El paradigma que saca al hombre de la naturaleza ofrece sólo una débil conexión entred, enfermedad e influencias de predisposición al entorno exterior. Los descubrimientos de ecología médica están ahora reforzando esa conexión con relación a un número creciente de enfermedades.En las democracias de bienestar social, fuertemente comprometidas con la asistencia sanitaria de los individuos, la principal preocupación de los políticos se basa en proporcionar servicios más que en investigar sobre la prevención de enfermedades.

Los frutos de la investigación a menudo tardan en madurar y no se puede garantizar una cosecha productiva. La proporción de servicios sanitarios aporta beneficios tangibles al electorado incluso cuando esos beneficios sean de corta duración. Una perspectiva basada en la ciencia sobre enfermedades de los pulmones, del corazón, de los riñones y del sistema nervioso puede demostrar un mayor beneficio público para la investigación básica de las causas y las prevenciones que los presupuestos para, por ejemplo, corazones artificiales o aparatos de diálisis. Pero los intereses públicos más amplios y a más largo plazo no votan ni organizan viajes de promoción ni contribuyen a las campañas electorales. La vida de cualquier ser humano es ahora, no en general y no en un futuro indefinido, y esto es seguramente axiomático en la política práctica. Además, la susceptibilidad a los impactos sobre el medio ambiente varía según los individuos, aunque el conocimiento de las influencias del medio ambiente sobre la salud y la enfermedad aumenta. Se han adoptado leyes y regulaciones para proteger al público de los peligros para la salud conocidos el humo del tabaco ya se reconoce como peligro para el medio ambiente . Así que muchos riesgos medioambientales para la salud sólo se pueden prevenir mediante cambios en los comportamientos de la gente, aunque políticamente es mucho más sencillo proporcionar tratamiento médico al enfermo que convencer a la gente de que evite las actividades que amenazan la salud o que pagar el coste que supone curar el entorno.

CONFRONTACION ENTRE VALORES

EI movimiento medioambiental aún no ha alcanzado la unanimidad sobre la mejor f
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ót`†Ir contra ello es lo inevitablemente predominante de los intereses Plpersonales inmediatos de individuos y grupos, a menudo económicos, pero implicando también estilos de vida personales que son, por lo que respecta al medio ambiente, nocivos. Por ejemplo, algunas formas de entretenimiento al aire libre causan una presión excesiva en el entorno, entre ellas están el turismo en masa, la diversión mecanizada (vehículos todo terreno), la caza indiscriminada y las acampadas recreativas en las áreas naturales. Las organizaciones recreativas hacen valer sus derechos sobre los llamados "conservadores" a los que acusan de intentar privar a la gente corriente de sus formas preferidas de disfrutar del entorno natural (Tucker, 1982). Las percepciones del propio interés, económico u otro, son susceptibles de error y pueden conducir a elecciones políticas que pueden no ser las más ventajosas de entre las alternativas posibles. Sin embargo, puede haber elecciones que predominen en competencia con políticas prácticas.

Una ventaja que el movimiento relacionado con el medio ambiente posee en mayor grado que muchos de sus competidores políticos es el carácter abiertamente demostrable de sus principales preocupaciones ecológicas Las tendencias y las condiciones medioambientales pueden ser a menudo analizadas, medidas y evaluadas por métodos científicos. Además a través de la ciencia, ahora reforzada con la simulación por ordenador, se pueden calcular con más precisión que antes las consecuencias probables dlde las políticas y de las acciones. La fiabilidad de las previsiones dependen por supuesto, de la exactitud de los datos que se van a proyectar, del poder, del conocimiento y de la metodologia teórica y de la posible incidencia de fatactores nuevos o imprevistos. Sin embargo, el arte y la ciencia de la pqprevisión se va sin duda a ampliar y a refinar debido a las ventajas evidentes que confieren. Mientras se demuestra su fiabilidad, gana credibilidtdad en el mundo politico.

Puede que la capacidad de proyectar y de influir en las tendencias que afectan a la biosfera, con el tiempo, confieran al movimiento medioambiental un grado de persuasión y de influencia política inverosímil en las actuales circunstancias. Un indicio de lo que podría ser posible lo propor ciona el protocolo de Montreal de 1987, en el que 24 paises industrializados y en vías de desarrollo acordaron limitar la fabricación y el uso de los productos químicos (CFC) que se cree que deterioran la capa de ozono atmosférica que protege la Tierra de las peligrosas cantidades de radiación solar ultravioleta. En esta medida política internacional se subordinaron los intereses económicos a las probabilidades ecológicas; pero a la luz de los riesgos, la elección fue congruente con los intereses socio-económicos finales. Una destrucción irreversible de la capa de ozono ocasionaria unos graves costes económicos, así como graves amenazas para la salud en el futuro. La lección que se debe aprender del protocolo del ozono es que, a menudo, considerar los valores medioambientales invariablemente competitivos con los que se consideran esencialmente económicos es un concepto erróneo. La economía es mucho más susceptible a las diversas interpretaciones que las ciencias naturales, sin excluir la relativamente joven ciencia de la ecología. La compatibilidad de los valores económicos y ecológicos depende en gran medida de qué tipos de economía y qué tipos de ecología se comparan. Las variantes del interés y de los cálculos económicos exceden casi siempre las diferencias de interpretación que son posibles en los descubrimientos de la ciencia, pero no son métodos sin valor para evaluar los méritos relativos de las propuestas económicas o ecológicas alternativas. Las relaciones entre sanidad y medio ambiente descubiertas a través de la investigación científica sin duda deberían hacer que estas áreas de política sean consideradas complementarias más que competitivas. El énfasis primario de la asistencia sanitaria, que se ha adoptado por necesidad en muchos países en vías de desarrollo, para que sea efectiva depende en gran medida de la prevención de enfermedades relacionadas con el entorno, a menudo asociadas a las condiciones de alojamiento, a los hábitos personales, a la calidad del agua y a la provisión de alimentos. La fuerza del movimiento para reducir la contaminación del aire y del agua en los países industrializados ha sido una alianza entre los movimientos sociales para la sanidad pública y para la calidad del medio ambiente. Estos esfuerzos se han visto reforzados por los intereses humanos, tanto rurales como urbanos, que están cargados de riesgos, costes y daños debido a la exposición a contaminantes en el aire, en el suelo, en el agua y en los alimentos. Las organizaciones obreras a menudo han participado activamente en estos esfuerzos, especialmente en favor de la seguridad en el puesto de trabajo. Las cuestiones de elección política entre políticas alternativas se fundamentan demasiado a menudo sobre la base de suposiciones que no tienen en cuenta la medida total de consideraciones importantes. Las prioridades en la politica pública se establecen normalmente sobre la base de compromiso entre los intereses que compiten sobre ventajas a relativamente corto plazo. En csto no hay nada nuevo, pero sí hay algo nucvo en la perspectiva de que la consecuencia a largo plazo de las tendencias puede ser predecible, dentro de unos márgenes de error aceptables. Una perspectiva prolongada se convierte, por tanto, en un factor más fiable y más factible que antes en la elección política.

La mayor parte de lo que se puede decir acerca de las perspectivas y las prioridades relacionadas con la política medioambiental se deja a la deducción. Los datos empíricos son muy limitados, sobre todo para Europa Occidental y América del Norte. Los que invierten en investigación no han considerado que los amplios estudios de política sobre el medio ambiente sean una manera útil de gastar su dinero. Por consiguiente, la información disponible dista mucho de todo lo que hay que saber.

La ciencia desempeña ahora un papel importante en el desarrollo de las perspectivas y prioridades en la vida y en la biosfera. La influencia de la ciencia es a veces indirecta y su movimiento por los diferentes sectores de la sociedad y por el mundo ha sido históricamente lento y desigual. Sin embargo, hay indicios de que la respuesta a los descubrimientos científicos se acelera: el problema del ozono atmosférico es un tema que viene al caso; la reacción contra el tabaco es otro. Cuando las perspectivas cambian, pueden producirse también cambios de prioridades entre las personas que ven su entorno desde nuevos puntos de vista. Para modificar las prioridades políticas se necesita más; las instituciones también deben volverse sensibles a las nuevas ideas. Para llevar a cabo esto, los políticos y los burócratas se tienen que convencer de alguna manera para adoptar las nuevas prioridades. Este objetivo es la principal razón de ser del movimiento medioambiental.

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